1. OS ÓRGÃOS PÚBLICOS E A NOÇÃO DE ESTADO.
 |
| CONCEITO, NATUREZA E CLASSIFICAÇÃO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS |
Na seara do Direito administrativo existe uma sólida doutrina que
cuida da pesquisa e da publicação de textos voltados para o estudo dos
órgãos públicos. No Estado brasileiro não podemos afastar a compreensão
entre órgão público, federalismo e pessoa jurídica.
Daí segundo José dos Santos Carvalho Filho:
“A noção de Estado, como visto, não pode abstrair-se da de pessoa
jurídica. O Estado, na verdade, é considerado um ente personalizado,
seja no âmbito internacional, seja internamente. Quando se trata de
Federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da
pessoa jurídica central existem outras internas que compõem o sistema
político. Sendo uma pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade
através de seus agentes, ou seja, as pessoas físicas que pertencem a
seus quadros. Entre a pessoa jurídica em si e os agentes, compõe o
Estado um grande número de repartições internas, necessárias à sua
organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanha as
atividades a seu cargo. Tais repartições é que constituem os órgãos
públicos.
Extrai-se do fragmento da obra deste autor, a importância de estudar e
compreender a teoria do órgão, formulada pelos europeus e que abastece a
seara jurídica administrativa brasileira.
1.1 A evolução teórica da relação visualizada na doutrina entre o Órgão e a Pessoa.
No campo do Direito administrativo existe um legado deixado pelos
europeus acerca das outras teorias que antecederam a teoria do órgão
aceita pelos doutrinadores brasileiros. Dentre elas iremos ressaltar as
que fizeram parte dos primeiros degraus para alicerçar o pensamento
alemão sobre o assunto e que foi aceito no Brasil.
Primeiramente, a ideia jurídica era agasalhada pela teoria do mandato.
O que esta teoria dizia ? Em seu arcabouço, os agentes públicos eram
mandatários do Estado. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:
“Várias teorias surgiram para explicar as relações do Estado, pessoa jurídica, com suas agentes: 1. pela teoria do mandato,
o agente público é mandatário da pessoa jurídica; a teoria foi
criticada por não explicar como o Estado, que não tem vontade própria,
pode outorgar o mandato.”
Esta teoria teve sua gênese no direito privado e não poderia
prosperar, até porque, o Estado não poderia outorgar mandato a alguém.
Como dito acima, a teoria foi bastante questionada, pois se o Estado não
tem vontade própria, haveria então duas vontades existentes, uma do
agente e outra distinta. Tal teoria não sobreviveu.
Em outro momento, teoria diferente surgiu. Foi denominada de teoria da
representação. Aqui, passou-se a compreender que os agentes públicos
são representantes do Estado. Na visão de Irene Patrícia Nohara:
“Posteriormente houve a substituição dessa concepção pela teoria da representação,
pela qual a vontade dos agentes, em virtude de lei, exprimiria a
vontade do Estado, como ocorre na tutela ou na curatela, figuras
jurídicas que apontam para representantes dos incapazes. Ocorre que essa
teoria, além de equiparar o Estado, pessoa jurídica, ao incapaz (sendo
que o Estado é pessoa jurídica dotada de capacidade plena), não foi
suficiente para alicerçar um regime de responsabilização da pessoa
jurídica perante terceiros prejudicados nas circunstâncias em que o
agente ultrapassasse os poderes da representação”.
Não obstante o conceito acima trazido pela doutrina brasileira, é
perceptível que acerbas foram também as ácidas críticas a esta teoria.
Inicialmente, porque o Estado estaria sendo visto como um sujeito
incapaz, ou seja, uma pessoa que não tem condições plenas de manifestar,
de falar, de resolver pendências. E depois, porque se o representante
estatal exorbitasse seus poderes, o Estado não poderia ser
responsabilizado. Ora, tal situação é totalmente estranha, inadequada.
Pois bem, superadas tais teorias, surge então uma terceira que agrada a
classe jurídica tanto europeia como também a brasileira. Surge então a
denominada teoria do órgão. Por inspiração do jurista germânico Otto
Friedrich von Gierke, foi construída a teoria do órgão, capaz de nos
apresentar a compreensão de que segundo ela, a vontade da pessoa
jurídica estatal deve ser atribuída aos órgãos que a compõem. Acredito
que nos dias atuais, a teoria do órgão também poderia ser compreendida
como uma teoria das células administrativas. Assim, peço venia aos doutrinadores brasileiros, para apresentar esta nova nomenclatura, a saber, teoria das células administrativas.
As células administrativas, são nada mais do que órgãos, componentes
públicos, junção de agentes, de categorias, de atribuições, que todos
juntos fazem o Estado e o apresentam como organismo vivo, dinâmico e
pulsante, que deve acompanhar as transformações sociais, administrativas
e energéticas do mundo globalizado.
Em razão da teoria do órgão, no Brasil houve a criação da noção de
imputação dos atos praticados pelos agentes ao Estado, numa relação
orgânica. No dizer de Hely Lopes Meireles “os órgãos são, centros de
competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através
de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem.”
A teoria alemã, tem aplicação direta na hipótese da chamada função de
fato. Esta imputação tem reflexos na responsabilidade, pois o Estado
brasileiro responde pelos atos que seus agentes praticam, mesmo se estes
atos extrapolam das atribuições estatais conferidas, sendo-lhe
assegurado o intocável e assustador direito de regresso.
Cabe ao servidor público brasileiro extremo zelo nas suas atitudes
profissionais, tendo em vista que qualquer ato praticado, que seja
interpretado com prejudicial ou desprezível ao patrimônio de alguém,
sofre o desprazer de suportar o irascível desgosto de pagar a conta pelo
prejuízo causado.
1.2 Conceito de órgão público.
Com base na teoria do órgão, podemos conceituar órgão público como uma
unidade que une atribuições praticadas pelos agentes públicos que o
formam com o objetivo de manifestar a vontade do Estado, o seu
pensamento, ou pelo menos a sua tendência de agir.
Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello “os órgãos nada mais
significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes
funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e
expressados através dos agentes neles providos.”
Vale dizer que a teoria do órgão, de onde procede o conceito acima foi
bem aceita por outros juristas, tais como, Jellinek, Carré de Malberg,
Renato Alessi, Marcello Caetano entre tantos outros.
2 EVOLUÇÃO DA NATUREZA JURÍDICA E A TEORIA DO ÓRGÃO.
Acerca da natureza dos órgãos também foram elaboradas teorias dentre
as quais enquadramos a natureza jurídica. Dentre elas citamos a teoria
subjetiva, a teoria objetiva e a teoria eclética.
Na primeira, surge a teoria subjetiva os órgãos são identificados com
os agentes públicos. Em síntese esta teoria entende que desaparecendo o
funcionário público, o órgão também deixa de existir. Tal interpretação é
a manifestação de sua enorme falha. Não pode o órgão desaparecer, com o
sumiço do funcionário.
Na segunda, surge a teoria objetiva, por outro lado, vê no órgão
público um conjunto de atribuições, mas inconfundível com o agente
público. Leva uma certa vantagem sobre a teoria anterior, uma vez que,
desaparecendo o funcionário, o órgão público não desaparece com ele.
Porém, é criticada pelo aspecto de que o órgão não tem vontade própria,
da mesma forma que o Estado. Esta teoria não consegue explicar como o
Estado expressa sua vontade.
Enfim, por último surge a teoria eclética. Aqui o órgão é forjado pois
dois elementos. Surge claramente a figura do agente e a figura do
complexo de atribuições. Entretanto, esta teoria incide na mesma falha
que a subjetiva, à medida que, exigindo os dois elementos para a
existência do órgão, levará à mesma conclusão de que, desaparecendo um
deles, no caso o agente, também desaparecerá o órgão.
Vê-se então que várias são as teorias que apresentam a natureza
jurídica do órgão público. Entretanto, a teoria que prevalece no Brasil
vigente é a de que o órgão é um feixe de atribuições, de atividades
vivas e orgânicas. Com isto ressaltamos a doutrina exposta por Maria
Sylvia Zanella di Pietro:
“Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é
a que vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade
inconfundível com os agentes. Como diz Hely Lopes Meirelles (2003:67),
“cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa,
tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses
elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem
supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de
funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares não
acarreta a extinção do órgão”. Além disto, grande parte dos órgãos é
constituída por vários agentes, cada um exercendo uma parcela das
atribuições totais dos órgãos que integram”.
Cremos que a existência de órgãos públicos, com estrutura e
atribuições definidas em lei, corresponde a uma necessidade de
distribuir de forma racional as várias e complexas atribuições que
incumbem ao Estado brasileiro nos dias atuais. A diretriz constitucional
vigente diz isto, e enfatiza que os órgãos públicos não são criados
livremente e também extintos só pela vontade pura e simples. As
reservas legais estão disciplinas na Constituição Federal de 1988 e
devem ser observadas como caminhos adequados pelo governo.
3. A CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS.
São várias e diversas as classificações adotadas pela doutrina
brasileira acerca dos órgãos públicos. Entretanto, demonstraremos duas
em destaque. A primeira, na visão de José dos Santos Carvalho Filho e a
última na visão jurídica de Maria Sylvia Zanella di Pietro.
Em José dos Santos Carvalho Filho:
“São os mais diversos os critérios adotados para definir-se a
classificação dos órgãos públicos. Veremos os mais importantes:
“a)-quanto à pessoa federativa; b)-quando à situação estrutural;
c)-quanto à composição; d)-quanto aos órgãos de representação unitária;
e)-quanto aos órgãos de representação plúrima.”
Quanto à pessoa federativa, os “órgãos dividem-se em federais,
estaduais, distritais e municipais. Quanto à situação estrutural, este
critério leva em consideração a situação do órgão, sua estrutura
estatal, assim temos: a)-os diretivos que são aqueles que detêm
condição de comando, de direção. b)-os subordinados, os incumbidos das
funções rotineiras de execução.
De outro lado, quanto à composição, podem os órgãos dividir-se em
singulares e coletivos. Os singulares, quando integrados em um só
agente. Podemos exemplificar, na figura do chefe do Executivo. E os
coletivos, quando compostos por vários agentes, é o caso dos órgãos
colegiados ou de representação plúrima (como nos Tribunais, Conselhos) e
os de representação unitária, em que a vontade do agente exterioriza a
vontade do próprio órgão (como no caso dos Departamentos,
Coordenadorias).
Em Maria Sylvia Zanella di Pietro, a classificação dos órgãos públicos “vários
são os critérios para classificar os órgãos públicos: 1.quanto à esfera
de ação [...] 2.quanto à posição estatal [...] 3.quanto à estrutura
[...] 4.quanto à composição”.
Quanto à esfera de ação, classificam-se em centrais e locais. Os
centrais, exercem atribuições em todo o território nacional, estadual,
distrital e municipal. Assim, temos os ministérios e secretarias. E os
locais, atuam em parte do território, como delegacias de polícia, postos
de saúde etc.
Quanto à posição estatal, são os originários da constituição federal
vigente, e representam os poderes do Estado. No Brasil, como temos
apenas três poderes, citamos o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
Quanto à estrutura os órgãos podem ser simples ou unitários e
compostos. Os órgãos compostos são constituídos por vários outros
órgãos, como ocorre nos ministérios e secretarias.
Quanto à composição, classificam-se em singulares, integrando-se a um
único agente. E os coletivos, integrando-se por vários agentes, como é o
caso da Presidência da República.
4.CONSIDERAÇÕES FINAIS
Á guisa de considerações finais compreendemos, em síntese, que do
conteúdo manejado neste artigo jurídico, o Estado é uma pessoa jurídica e
que, como tal não dispõe de vontade própria. Ele atua sempre por meio
de pessoas físicas, que são os seus agentes públicos. Trata-se de um
conceito pedagógico e extremamente objetivo apresentado por Maria Sylvia
Zanella di Pietro, analisado no bojo deste texto.
Com este artigo jurídico desejamos contribuir no sentido de revisar a
evolução histórica das teorias que antecederam a teoria do órgão
elaborada por Otto Gierke e sugerir que à teoria do órgão seja incluída a
ideia de células administrativas. No sentido de revisão, apresentamos
as teorias anteriores à teoria do órgão, citando a teoria do mandato e a
teoria da representação. Acerbas foram as críticas sofridas
(devidamente fundamentadas) sobre as teorias do mandato e da
representação, e por isto, tais teorias não foram aceitas.
Buscamos também apresentar uma natureza jurídica trilhando nossas
letras pela teoria subjetiva, teoria objetiva e teoria eclética, até
compreendermos que, embora sejam várias as teorias que apresentam a
natureza jurídica do órgão público, a teoria que prevalece no Brasil
atual é a de que o órgão é considerado um feixe de atribuições, de
atividades vivas e orgânicas.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, analisadas no contexto deste
artigo, cada órgão público é um centro de competência governamental ou
administrativa, tendo funções, cargos e agentes. Compreendemos que a
existência de órgãos públicos, no Brasil, com estrutura e atribuições
definidas, surgem em razão da lei e não do mero capricho do governante.
Destacamos, que a competência é atribuída aos órgãos, pelo ato
legislativo, através da desconcentração jurídica. Tais leis são de
iniciativa do chefe do Poder Executivo federal, conforme descreve o
artigo 61 §1º, ressaltando que está vedada a criação ou extinção de
órgãos públicos mediante decretos (art. 84, inciso VI, letra a).
As reservas legais estão disciplinadas na Constituição Federal de
1988, devendo ser observadas como caminhos adequados, afastando-se
qualquer nulidade jurídica ou vício na sua feitura, uma vez que, ao
chefiar o Poder Executivo, ocorre em muitos homens e mulheres, a emoção
da assinatura de um documento oficial e o deslumbramento perante a
sociedade.
Por fim, apresentamos duas classificações adotadas pela doutrina
brasileira acerca dos órgãos públicos. Embora existam várias admitidas
no Brasil. Ressaltamos as visões jurídicas de José dos Santos Carvalho
Filho e de Maria Sylvia Zanella di Pietro.
Pedagogicamente, os dois autores apresentam entendimentos coerentes e
que ajudam a compreender como o Brasil recepcionou a teoria do órgão e
apresenta o raciocínio acerca das atribuições e das competências, que
são instituídas para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a qual estão
vinculados.
Fonte:ambito-juridico.com.br
