Formas de arrecadação
aplicáveis à limpeza urbana
Antes de
adentrarmos na discussão sobre as formas de arrecadação aplicáveis ao setor de
limpeza urbana, devemos considerar sobre a competência dos municípios. O inciso
I do artigo 30 da Constituição Federal determinou que estes sejam competentes a
instituir e arrecadar tributos.
Ainda em
se tratando do texto constitucional, destacamos o seguinte artigo:
“Art.145
- A União, os Estados, O Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
§
2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos”.
Muito
embora muitos municípios brasileiros remunerem, total ou parcialmente, os
serviços de limpeza urbana mediante uma “taxa”, em geral cobrada na mesma guia do
Imposto Predial e Territorial Urbano, existem dois pontos de atenção a serem
observados na aplicação dessa cobrança. O primeiro deles se depreende do § 2º,
anteriormente mencionado, em que fica vedada a criação de taxas que tenham a
mesma base de cálculo de impostos, ou
seja, a tributação pela serviço de limpeza urbana não pode ter a mesma base de
cálculo da área do imóvel (área construída ou área do terreno).
O segundo
ponto refere-se à natureza da taxa descrita no inciso II e, da mesma forma,
disciplinou o Código Tributário Nacional em seu artigo 77 ao definir que a taxa
será instituída em razão da utilização de serviços públicos específicos e
divisíveis. O atual sistema de limpeza urbana não dispõe de um sistema de
medição dos resíduos coletados, ficando impossibilitada a característica de
divisão destes; mesmo que esse sistema existisse, ainda não seria aplicável ao
lixo público recolhido nas ruas e nos logradouros uma vez que este tem natureza
indivisível.
Dessa forma, para que a aplicação da taxa como forma
de cobrança dos serviços de limpeza urbana seja juridicamente viável, esta
necessita ter base de cálculo própria e seu valor deverá revelar divisibilidade
entre os contribuintes em razão dos respectivos potenciais de uso. A
divisibilidade então estaria caracterizada na possibilidade de medição isolada
por usuário do serviço de coleta do lixo, o que justificaria, inclusive, a
repartição das despesas da atividade entre os usuários,
efetivos ou potenciais, em consonância com o quanto lhe fora ofertado.
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| Formas de arrecadação aplicáveis à limpeza urbana |
Pelos
itens anteriormente mencionados, há intensa disputa jurisprudencial a aplicação
das taxas de limpeza urbana; assim, sua cobrança vem sendo contestada em muitos
municípios que passam a não ter como arrecadar recursos para cobrir os gastos dos
serviços, que podem chegar algumas vezes até 15% do orçamento municipal.
Em geral,
os municípios que utilizam a taxa de resíduos sólidos domiciliares raramente
conseguem custear 100% dos serviços com sua arrecadação, o que gera a
necessidade de aportes complementares de recursos pelo tesouro Municipal por
meio do desvio de verbas orçamentárias de outros setores essenciais, exceto
saúde e educação, para a execução dos serviços de coleta, limpeza de logradouros
e destinação final dos resíduos.
Embora em
muitas localidades a cobrança pelos serviços de limpeza urbana seja, autorizada
pela legislação municipal, segundo o Ministério das Cidades (2008), 40,1% dos
municípios brasileiros não exercem esse direito, e aqueles em que a cobrança é
efetuada, o valor médio da receita municipal arrecadada pelos serviços de
limpeza urbana é de R$ xx,xx habitante ao ano.
Outra
forma de cobrança pelo serviço de limpeza urbana é a tarifa também chamada de
preço público, que é um instituto típico de direito privado existente em uma
relação de consumo, em que há a autonomia da vontade e a liberdade de contratar
diferente da taxa. A tarifa não tem caráter compulsório, é cobrada somente dos
usuários que utilizam efetivamente os serviços.
As
tarifas não são tributos, são fixadas mediante ato administrativo e relacionadas
especificamente com a remuneração de serviços públicos prestados por instituições
não integrantes da Administração direta.
O impasse
na aplicação de tarifas é que o serviço de limpeza pública engloba uma
variedade de atividades de fruição obrigatória pelos particulares.
Assim, os
cortes comumente adotados no fornecimento de luz ou água, pela falta de
pagamento da tarifa, não podem ser aplicados na coleta ou emoção de lixo. A
falta de pagamento da taxa de coleta de lixo, por exemplo, não pode ser
combatida com a suspensão do serviço e do atendimento ao contribuinte
inadimplente, simplesmente porque o lixo de que ele dispõe para a coleta tem
que ser recolhido de qualquer maneira por razões de saúde pública. Restam,
assim, poucas formas de executar a cobrança.
Embora a aplicação seja legalmente duvidosa, em alguns
casos é adotada a inscrição do imóvel do devedor na dívida pública do
município. Mesmo assim, esse ato tem pouco poder punitivo, porque apenas ameaça
o devedor
na ocasião da possível alienação do imóvel (IBAM e SEDU/PR, 2001).
Considerando
as limitações dos requisitos para aplicação de taxa ou tarifa, conclui-se que é
difícil assegurar a sustentabilidade financeira por meio desses instrumentos;
portanto, é preciso que as prefeituras garantam dotações orçamentárias que sustentem
adequadamente o custeio e os investimentos do sistema. De outro modo, fica
prejudicada a qualidade dos serviços prestados, o sistema de limpeza urbana não
é modernizado e/ou evolui, pois não dispõe dos recursos necessários.
É importante ainda ressaltar que a instituição de uma
cobrança específica e eficiente pelos serviços de limpeza urbana não apenas
garantiria a sustentabilidade financeira do setor, como também seria um modo de
conscientizar a população para a necessidade de reduzir a geração e destinar de
forma correta os resíduos.
Formas
de contratação
No
Brasil, a grande maioria dos órgãos administrativos delega a execução do
serviço de limpeza urbana a empresas privadas por meio do processo de licitação
e posterior contratação pública, regulados pela Lei Federal nº 8.666/93.
De acordo com o disposto no artigo 175 da
Constituição Federal “incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação, a prestação de
serviços públicos”, entre eles, a limpeza urbana.
Segundo
Celso Antônio Bandeira de Melo, “concessão de serviço público é o instituto por
meio do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que
aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas
e alteráveis unilateralmente pelo poder público, mas sob garantia contratual de
um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do
serviço, em geral e basicamente cobradas diretamente dos usuários do serviço”1.
Por sua
vez, permissão é ato por meio do qual o Poder Público transfere a alguém o
desempenho de um serviço de seu dever e proporciona a possibilidade de cobrança
de tarifa dos usuários.
Considerando que grande parte dos municípios exige nos
contratos de concessão o investimento por parte das empresas privadas
executoras na gestão dos serviços, como por exemplo, na ampliação de aterros, na
operação de estações de transbordo, e na compra e manutenção de caminhões entre
outros, a contratação ou permissão de empresas privadas para execução do
serviço de limpeza urbana permite viabilizar o alto
investimento necessário no setor, não onerando o
setor público no curto prazo.
Fonte::http://www.manuelzao.ufmg.br